金思宇/文

一、引言

在积极应对人口老龄化的国家战略框架下，医养结合服务正经历一场深刻的制度变革。国家卫生健康委等多部门通过取消养老机构设立许可、实行医疗机构与养老机构审批“两证合一”、推行“一窗受理”服务模式，大幅简化了医养结合机构准入流程。截至2024年5月，全国医养结合机构已达7800余家、床位200万张，其中社会力量举办的机构超过5500家，占总量的70%以上。这标志着医养结合服务正从政策松绑阶段迈向市场化高质量发展新阶段。本文结合最新政策动态，系统梳理改革成效，分析现存挑战，并提出综合性政策建议。

二、审批流程简化的制度创新与基层实践

全面取消养老机构设立许可是本轮改革的核心突破口。各级民政部门不再实施养老机构设立许可，改为备案管理。具备法人资格的医疗机构申请设立养老机构时，无需重新设立法人或另行登记，仅需在原有登记证书中增加“养老服务”等职能表述。社会力量举办的营利性医疗机构只需向市场监管部门申请变更经营范围，非营利性医疗机构则向民政部门修改章程即可开展养老服务。厦门市湖里区支持公立医疗机构在法人证书中增加“养老服务、培训”等职能，截至目前共有25家公办医疗机构完成职能调整，为社会力量参与提供了清晰的制度参照。

“两证合一”改革同步推进。养老机构内部设置诊所、卫生所（室）、医务室、护理站的，取消行政审批，改为向县级卫生健康部门备案。申请举办二级及以下医疗机构的，设置审批与执业登记合并为“一证办理”，卫生健康部门直接发放《医疗机构执业许可证》，不再核发《设置医疗机构批准书》。2025年7月，陕西省宜君县发出首张备案制养老机构内设医务室执行许可证，标志着该县养老机构医疗服务正式进入“备案制”时代。

“一窗受理”服务模式在多地落地生根。山东省临朐县创新推行“医养结合一件事”集成服务改革，将医疗机构执业登记、公司登记注册、医疗机构备案、养老机构备案等“多件事”整合为“一件事”，申请材料精简70%，部门跑动次数减少67%，审批时限从15天压缩至11天。曲阜市整合9个事项，材料从36份压减至10份，审批时限从40多天压缩到10个工作日。岱岳区申请材料从46份精简至17份，办理时限压缩93%。这些改革实践表明，审批流程的简化和集成化已从顶层设计走向精细落地，大幅降低了制度性交易成本。

三、支持社会力量参与的关键要素保障

用地保障取得重要突破。 2026年1月，自然资源部、民政部、国家卫生健康委联合印发《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》，将养老服务设施、失能失智老年人照护和医养结合相关服务设施用地纳入土地利用年度计划优先保障。非营利性养老机构用地可划拨供应，营利性养老服务设施用地可推行长期租赁、先租后让等灵活方式，土地出让金可分2年缴清。城镇老旧小区周边的边角地、夹心地等零星用地可改造增设养老及医养结合设施，存量空间转型后五年内可按原用途使用且不增收土地价款。农村区域优先利用闲置集体建设用地建设养老设施。

税费优惠持续加力。 2026年1月，财政部、税务总局等六部门联合发布公告，明确为社区提供养老、托育、家政服务的机构，提供相关服务取得的收入免征增值税，在计算应纳税所得额时减按90%计入收入总额，承受房屋土地用于提供社区养老服务的免征契税，自有或通过承租方式取得的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税，该政策延续执行至2027年12月31日。各地在此基础上推出叠加性补贴，东莞市对医养结合机构新增床位按每张1.8万元标准补贴（较普通养老机构上浮50%），广州市增城区构建“补砖头、补床头、补人头”的多层次补贴体系，护理补贴每人每月200至500元，医养结合补贴一次性15至20万元。

医保定点与长期护理保险深度融合。 符合条件的养老机构内设医疗机构正式运营3个月后即可申请医保定点，医保部门需在20个工作日内完成评估。2025年10月，国家卫健委等五部门联合印发《关于开展医养结合促进行动的通知》，明确提出到2027年底，将自愿申请且符合条件的医养结合机构中的医疗卫生机构均纳入医保定点。山东省截至2026年3月底，“两证齐全”的医养结合机构1137家、床位32.65万张，居全国首位，其中1006家纳入医保定点、906家纳入长期护理保险定点，占比分别达88.5%和79.7%。山东省还推动“两院一体+长期照护”服务模式，249家乡镇卫生院和102家社区卫生服务中心建成“两院一体”医养结合机构。

四、市场化发展成效：社会力量成为主力

截至2024年5月，全国5500余家医养结合机构由社会力量举办，占比超70%。这些机构主要通过专业化、连锁化模式运营，社会资本更倾向于建设中小型、社区嵌入式机构，重点服务失能失智老年人群体。2025年上半年接收失能、半失能老年人超800万人次，床位使用率达78.5%，失能老人平均康复周期缩短15%，服务效能显著提升。

区域层面，山东省走在全国前列。截至2026年3月底，全省“两证齐全”医养结合机构1137家、床位32.65万张，两项数据均居全国首位。山东省提出打造“15分钟”医养结合与长期照护服务圈，到2026年底每个县（市、区）至少有5家医养结合机构。湖北省医养结合机构增至448家、床位达11万张，较上年分别增长20%和24%，护理型床位占比达74.5%。在地市级层面，淄博市85家医养结合机构入住老年人6544人，失能失智老年人占比达98.4%；新乡市39家机构已实现全市行政区全覆盖。这些数据表明，社会力量参与的医养结合机构已从局部试点走向全国性规模化发展。

五、政策深化方向：三年促进行动与标准化建设

2025年10月，国家卫健委、民政部、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局五部门联合印发《关于开展医养结合促进行动的通知》，决定开展为期三年的医养结合促进行动，部署七个方面25项具体任务：完善服务资源布局、加强人才队伍建设、发展居家和社区服务、拓展服务供给、强化失能失智老年人服务保障、加强质量管理、筑牢安全生产防线。到2027年底，实现医养结合政策不断完善，服务体系更加健全，服务供给有效增加，服务能力明显提升。

在服务资源布局方面，通知要求推动每个县（市、区、旗）至少有1家医疗卫生机构或养老机构直接开展医养结合服务，基本实现县域全覆盖。到2027年底，符合条件且具备意愿的医养结合机构原则上均纳入紧密型医联体统一管理。在人才队伍建设方面，要求到2027年底，全国累计新增医养照护与管理专业布点不少于30个，基本完成辖区内医养结合机构管理人员、专业技术人员培训全覆盖。永州市已发布《医养结合机构服务质量评价规范》与床位转换标准，建立起标准化管理体系。

六、安全监管：动态清零与长效机制并重

2026年2月，国务院办公厅转发民政部等10部门《关于进一步加强养老机构安全管理的意见》，提出分阶段目标：到2026年底推动安全风险隐患动态清零；到2027年底本质安全水平明显提升；到2028年底建立健全安全管理长效机制。各地有关部门聚焦建筑、消防、食品、医疗卫生等方面，联合制定检查事项“一张表”，实现“一表通查”。督促养老机构强化“日巡查、月检查”制度，每半年至少开展1次实战性应急演练。新泰市依托“审管一体系统”实现审批监管信息实时推送，累计推送信息2356条；毕节市实行限期整改、动态跟踪，确保隐患整改闭环清零。5年内发生重大安全事故的机构将取消示范资格，形成了“准入便捷、监管严格”的政策闭环。

七、综合政策建议

当前医养结合已从“放开准入”转向“质量提升”的深化阶段，面向“十五五”时期深度发展需求，结合地方实践经验，提出以下六方面系统性政策建议。

（一）以长护险全面建制为契机，深化支付保障体系

2026年3月，中办、国办印发《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，长护险从局部试点转向全国推行。建议加快推动长护险与医养结合服务深度衔接，将符合条件的医养结合机构优先纳入长护险定点范围，探索机构护理、社区护理和居家护理统一纳入支付体系。建立医保与长护险“双支付”衔接机制，明确各自支付边界，推动长护险与社会福利及救助政策有序衔接，提高资金使用效益。

（二）拓宽社会资本参与渠道，强化金融财税支持

财政部等九部门已出台服务业经营主体贷款贴息政策，养老纳入贴息范围，单户最高可享受1000万元贷款贴息，年贴息1个百分点。建议各地细化实施细则，简化申请流程，确保政策真正惠及中小型机构。鼓励设立医养结合产业引导基金，通过股权投资、风险补偿等方式支持优质项目。进一步落实税费优惠及用地保障，推动“土地出让金可分2年缴清”“存量空间转型五年内按原用途使用”等政策在基层落地见效。支持医养结合机构连锁化、集团化发展，在审批、医保定点、人才培养等方面实现跨区域互认。

（三）构建全链条人才培育体系

以2026年2月教育部、国家卫健委部署的高等职业教育医养照护与管理专业建设为抓手，加快建立“教育—实训—就业”全链条人才培养体系。实践教学学时原则上不低于50%，推动医养结合机构与职业院校深度合作。建立健全从业人员职业发展通道，将养老护理员、健康照护师等纳入急需紧缺工种，享受培训补贴和岗位津贴，探索“以技定薪”的薪酬分配机制。鼓励退休医务人员参与医养结合服务，给予工作补助和安居保障，充分发挥银龄人才优势。

（四）大力发展社区嵌入式服务，推动“两床融合”

结合城市更新和“15分钟养老服务圈”建设，在社区层面统筹规划医养结合服务网点，鼓励社会资本利用社区闲置房产转型为嵌入式机构。加快制定家庭养老床位与家庭病床“两床融合”的具体标准和操作流程，明确家庭病床的设置条件、服务内容、收费标准及医保长护险支付办法。深化家庭医生签约服务与医养结合服务的有机衔接，将医养结合机构纳入家庭医生签约服务的协作网络，实现社区层面医疗资源集约化利用。

（五）推进数智化转型与质量安全标准化

建设统一的医养结合信息平台，实现老年人健康档案、服务记录、医保结算等数据互通共享。推动智能安防设备普及应用，将智能烟感、一键报警、毫米波雷达等配置纳入建设标准并给予财政补贴。探索“互联网+医养结合”服务模式，出台远程医疗、上门护理服务的定价标准和医保支付办法。严格落实安全风险动态清零机制，建立“一院一策”整改方案，强化“日巡查、月检查”制度。推进医养结合服务质量标准化建设，将国家已发布的7项老龄健康领域行业标准纳入准入和评估体系，以示范创建带动整体服务质量提升。

（六）分阶段实施路径

建议采取三阶段推进策略：第一阶段（2026年），以长护险制度落地为核心，推动符合条件的机构纳入医保和长护险定点，实现存量安全风险隐患动态清零，推进社区嵌入式服务网点试点建设。第二阶段（2027年），实现每个县（市、区）至少有1家机构直接开展医养结合服务，基本实现县域全覆盖；符合条件的机构原则上纳入紧密型医联体；完成专业技术人员培训全覆盖；全国累计新增医养照护与管理专业布点不少于30个。第三阶段（2028年），建立健全养老机构安全管理长效制度，长护险制度在全国范围基本实现全覆盖，医养结合服务实现从“量”到“质”的整体跃升。

八、结语

我国医养结合服务正处于从政策驱动向市场驱动、从规模扩张向质量提升转变的关键窗口期。审批流程的简化扫清了准入障碍，社会力量的参与注入了市场活力，长护险制度的全面建制提供了稳定的支付保障，质量安全监管体系的健全筑牢了发展底线。未来，应持续完善制度设计、强化要素保障、提升服务能力、培育专业人才，推动医养结合服务从“有没有”向“好不好”全面升级，让每一位老年人都能享有体面、有尊严的晚年生活。这既是积极应对人口老龄化国家战略的必然要求，也是推进健康中国建设和实现共同富裕的重要实践。

作者：金思宇系中国政策科学研究会特邀研究员