金思宇/文

“着力推进健康中国建设，持续优化医疗资源配置布局，织密全生命周期健康服务网络”——这三句话其实是一条逻辑链：目标在健康中国，抓手是资源配置，落点是全周期服务网络。理解这条链，才能看清当前医疗改革到底在改什么。2026年10月12日至13日召开的全国卫生与健康大会，为这条逻辑链注入了最新的战略内涵：健康中国应当具有强大的健康管理能力、疾病防控能力、医疗服务能力、医保支撑能力、医药创新能力、人才培养能力，这六个能力相互衔接，形成从预防、诊疗到保障的闭环，标志着健康中国建设从战略目标转向可操作的体系能力建设。

一、坐标系已经变了：从“有没有”到“优不优”

我国已建成世界上规模最大的医疗服务体系：110万余个医疗卫生机构，90%以上的居民15分钟内能到达最近的医疗服务点。从全球横向比较看，中国用不到OECD平均1/7的人均卫生支出，实现了接近OECD平均水平的健康产出，这一效率优势来之不易。但“十四五”解决的是覆盖问题，“十五五”要解决的是结构与质量问题。《国民健康“十五五”规划》（国发〔2026〕23号）明确把卫生健康事业发展规划与医疗卫生服务体系规划“两规合一”，主线就是优化全方位全周期整合型健康服务体系；到2030年人均预期寿命达到80岁（2025年为79.25岁），居民健康素养水平从33.69%提升到40%，重大慢性病过早死亡率降至13%以下，主要健康指标进入高收入国家行列。

全国卫生与健康大会进一步明确，预防是最经济最有效的健康策略，要引导全社会树立正确健康观，把健康影响纳入经济社会发展和公共政策的全过程。同时，人才队伍也进入了“扩容提质”的新阶段：每千人口执业医师数将从3.1人提升至3.7人，注册护士数从4.3人提升至5.1人，每万人口全科医生数达到5人。这些指标的背后，是发展方式的转向：从以治病为中心转向以健康为中心。这意味着考核的不只是手术量和床位周转，还有慢病规范管理率、健康素养、早诊早治率这些“看不见的功夫”。

二、“强基层、稳二级、控三级”：给大医院定功能，给基层强筋骨

这是本轮资源配置最实的一刀。国务院办公厅《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》（国办发〔2026〕11号）要求：三级医院聚焦急危重症和疑难复杂疾病，逐步酌减常见病复诊和普通门诊；二级医院稳定设置，拓展康复、护理、安宁疗护、医养结合；动态消除基层医疗服务空白。配套的“医疗卫生强基工程”2025年已统筹中央资金约88亿元，支持县级医院和重点中心乡镇卫生院建设；2026年上半年，全国卫生健康支出达1.22万亿元，同比增长10.8%，中央财政下达基本公共卫生服务补助资金803亿元。

“控三级”的力度也在加大。《国民健康“十五五”规划》首次以专栏形式为床位配置划出红线：资产负债率高于80%的公立医院，以及床位使用率低于75%且平均住院日高于9天的公立医院，原则上不再新增床位。这既是遏制大医院无序扩张的硬约束，也是在引导资源从“虹吸”走向“辐射”。当前，三级医院病床使用率约为76.9%，而社区卫生服务中心仅47.7%、乡镇卫生院仅47.3%——两张数据之间的落差，恰恰说明了资源配置为什么必须调、往哪里调。

成效有数据支撑：紧密型县域医共体已实现全覆盖，近3000个医共体覆盖基层机构3.3万个，超1100个县疾控中心和超1600个县级妇幼保健机构加入，2025年医共体内基层诊疗人次占比超63%。超90%的县域医共体内有上级医院医务人员下沉派驻，总人数超7万人；超80%的县建成影像、心电、检验等资源共享中心，服务群众超3.3亿人次。在城市，81个城市的紧密型城市医疗集团试点正在逐步推广。在地方实践中，浙江海盐“十四五”期间累计投入超35亿元，实现15分钟医疗服务圈全覆盖、医保结算“村村通”，培育市级以上基层特色科室13个，配备CT、血透、胃肠镜等设备，让群众“日常疾病在基层解决”。

但也要看到，覆盖率不等于黏性。2025年全国基层医疗卫生机构诊疗人次达55.6亿，占比52.6%，双向转诊人次较2020年增长超50%，有序就医格局正逐步形成。不过，群众仍往大医院跑，根子在信任，而信任来自能不能在基层把病看好、把药配齐。所以政策把“药品配备衔接”“单次可开不超过12周长处方”“专家号源优先向基层开放”写得很细——2025年全国超70%的县建立了县级中心药房，乡镇卫生院平均配备药品超300种，村卫生室平均配备药品100种。这些细节才是分流的关键阀门。

三、“全生命周期”不是修辞，是服务链条的重排

“织密全生命周期健康服务网络”，意味着把预防、筛查、诊疗、康复、长期照护、安宁疗护串成闭环，而不是各管一段。全国卫生与健康大会强调，要完善防治康管全链条服务，推动预防、治疗、康复和健康管理有效衔接，让群众获得连续性服务。几个切口很具体：

一老一小：启动为期3年的“儿科和精神卫生服务年”，年底95%以上社区卫生服务中心和乡镇卫生院能提供儿科诊疗服务；推动二级以上综合医院规范设立老年医学科，实施老年口腔、听力、心理关爱、营养改善、痴呆防治等健康促进行动。规划还提出全面实施适龄女童国家免疫规划HPV疫苗免费接种，健全失能失智老年人照护体系。

康复护理扩容提升工程：“十五五”力争每万人口康复医师、康复治疗师分别达0.7人和1.6人，提高基层康复、护理、安宁疗护床位占比，鼓励家庭病床。这块是当前最明显的短板，也是老龄化压力下性价比最高的投入。

防在病前：减盐减油减糖、全民健身、15岁以上人群吸烟率降到20%、母婴安全制度巩固。人均预期寿命每提高一岁，主要贡献都来自这些“院墙之外”的工作。大会明确要求把预防提升到更突出位置，突出“主动健康”，引导个人、家庭和全社会共同参与健康维护。

数智化底座：国家卫健委已明确推动检查检验结果跨省互认共享，推进电子健康档案向本人开放，面向居民提供健康画像、风险预警等全周期健康管理服务，推进“数据要素×医疗健康”。地方实践也在加速：北京200余家医疗机构实现数据互通，2025年全年互认近100万次，有效避免重复拍片、重复化验；福建漳州全民全生命周期健康管理平台将生命周期划分为孕产期、儿童期、青少年、成年人、老年人五个阶段，集成慢病管理、基层服务等模块，2025年高血压患者规范管理率93.28%、糖尿病患者规范管理率93.48%。方向对了，但要警惕重复建平台、数据采而不用——检查检验结果互认的真正难点不在于建设更多平台，而在于完善权责清晰、激励相容的数据治理“软基础设施”。

四、真正的难点在三个“硬骨头”

一是人。设备可以投，人才不能速成。国家卫健委会同中央编办等部门推动大学生乡村医生纳入乡镇卫生院编制，已有1万多名在村卫生室工作的大学生获得编制。农村订单定向医学生培养已为乡镇输送近10万名人才。未来五年还将通过扩大医学人才培养规模、完善薪酬和人事激励制度来增强岗位吸引力，但基层留不住人的核心仍是编制、待遇和职业发展空间，这需要地方财政与人事制度持续发力。

二是钱。医保支付是分级诊疗最有效的杠杆。2026年，国家医保局发布按病种付费3.0版分组方案，首次推荐158个基层病种（DRG基层病组31个、DIP基层病种127个），核心机制是“同病同付”——在同一统筹区内，不同等级医疗机构收治基层病种病例按同一支付标准结算，涵盖肺炎、阑尾炎、冠心病等适宜在二级及以下医疗机构收治的常见病、多发病，引导基层主动收治。同时，门诊按人头付费与慢病管理相结合的复合支付、医共体“总额付费、结余留用、合理超支分担”，以及稳步推进的基本医保省级统筹，都是在把激励从“多治病”扭向“管好健康”。但多层次保障体系仍有短板：商保创新药目录首版19款药品落地后，惠民保对创新药支付贡献值为18亿元，与上一年持平，个人医疗险对创新药支付虽增长40%，但整体赔付占比仍然偏低。商保目录药品的三级医院覆盖率仅12.3%，基层医疗机构覆盖率低于1%。药品折扣落地、赔付风险分摊、跨机构结算等核心配套机制仍处于试点摸索阶段。如何让商业健康保险真正分担自付压力，是多层次保障必须回答的问题。

三是机制。医联体“联而不紧”、检查互认落地打折扣、上下转诊断档，都是老问题。国办发11号文把人事、财务、业务、药品、信息一体化写进要求，并设定到2030年以紧密型医联体为抓手的分级诊疗协同机制基本建立——这是用“紧密”二字倒逼实质整合。在操作层面，紧密型医联体内上级医院要在基层开设高血压、糖尿病等常见病、慢性病门诊，将专家团队普通门诊向基层延伸，牵头医院要预留一定比例的号源和床位，及时接诊经基层转诊患者。

五、结语

为人民生命健康保驾护航，最终要落到一个朴素的体验上：小病不出村社、常见病在市县解决、大病重病有人接得住、康复照护有处可去、一生有人管。全国卫生与健康大会提出的最终目标，不仅让群众看得上病、看得起病，更是少生病、晚生病，拥有更长的健康生活时间。资源配置的优化、服务网络的织密，价值都要由这个体验来验收。从“有”到“优”的路，不在大楼和新设备里，而在每一个家庭医生团队的稳定性、每一张长处方能否开到、每一次检查结果能否被下一家医院承认里。

作者金思宇系中国智库高级研究员、经济学家