金思宇/文

医疗卫生事业姓什么？这是医改绕不开的原点问题。《基本医疗卫生与健康促进法》第三条落笔即定调：“医疗卫生事业应当坚持公益性原则”；第四十条把这一原则进一步锚定在政府举办的医疗卫生机构上——坚持公益性质，收支全部纳入预算管理。法律语言是克制的，但背后的判断并不含糊：健康是公民的基本权利，不是可以按支付能力分层配置的商品；基本医疗卫生服务应当主要由政府负责保障、全体人民公平获得。在这个领域，政府主导与完全市场化之间不是技术路线之争，而是底色之争。

2026年3月，习近平总书记在看望参加全国政协十四届四次会议的医药卫生界等委员并参加联组会时强调，必须坚持党对卫生与健康工作的领导，坚持人民至上、生命至上，坚持健康优先发展战略，坚持基本医疗卫生事业的公益性，走中国特色卫生与健康发展道路。随后刊发的《加快建设健康中国》一文再次点明，“在这些根本问题上，必须始终头脑清醒、保持战略定力”。2026年10月，全国卫生与健康大会在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话，强调“十五五”时期是实现到2035年建成健康中国目标的关键时期，要坚定不移走中国特色卫生与健康发展道路，推动卫生与健康事业高质量发展。同年7月印发的《国民健康“十五五”规划》，把到2030年人均预期寿命达到80岁、主要健康指标进入高收入国家行列作为硬目标，设置了19项可量化可考核的指标，“增强健康服务均衡性和可及性”被列为主线之一。

方向已经写定。真正考验治理能力的，是把“公益性”三个字从文件语言转化为投入机制、价格机制、分配机制和监督机制中的可操作安排。公益性从来不是一句宣示，而是一整套制度选择的合集。

一、政府责任到位，医院才不必自己“找饭吃”

公立医院回归公益性的第一块基石，不在医院内部，而在财政。2026年全国卫生健康工作会议明确“以地市为单位整体推进‘学三明、抓医改’”，要求按照“强基、稳二、控三”原则优化医疗机构功能定位和结构，落实对公立医院的六项财政补助政策。“十五五”规划纲要则把公立医院改革细化为编制、价格、薪酬、监管加财政投入的“4﹢1”任务框架——财政投入是“稳定器”，其余四项改革围绕它协同推进。

真金白银的信号是清晰的。2026年基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高到99元，四部门联合发文要求各地足额落实、规范管理，并以国家乡村振兴重点帮扶县等地区为重点，做好新生儿疾病筛查和儿童营养改善等工作。居民医保人均财政补助标准再提高24元。

但结构性的压力同样真实。公立医院财政补助收入占比长期只有一成多，多数医院八成以上收入仍需自己挣。在DRG/DIP支付改革、医疗服务价格补偿尚未完全到位等多重因素叠加下，个别地方出现了欠薪和债务累积。2026年6月，国家卫健委主任雷海潮在接受人民日报专访时明确表态：对社会需要、收费水平较低、收支难平衡的医疗机构和薄弱科室给予经费补助，落实政策性亏损补助政策，防止出现欠薪风险、服务中断现象。上海2026年医改工作要点则把“推动公立医院支出标准建设、拓展多元补偿渠道、防范化解欠薪和债务问题”写进了年度任务。安徽省滁州市的探索提供了一个可复制的样本：对县级公立医院六项投入实行标准化改革，统一保障范围、投入标准和绩效管理，把财政补助从“弹性争取”变成“刚性保障”。

薪酬制度是政府责任与医院运行之间的关键接点。三明医改的经验早已证明，切断个人收入与科室创收的联系，不会自动带来公益性，还必须同步建立以岗位职责和实际贡献为依据的薪酬制度。2024年三明医生平均年薪已达19.84万元，较改革前的5.65万元大幅提升。这一逻辑正在更大范围落地：河南安阳明确2026年固定薪酬占比不低于65%、2027年达到70%，固定薪酬涵盖基本工资、岗位津贴和固定绩效，不受科室效益波动影响；郑州设定2026年固定薪酬占比50%的目标，惠州将稳定收入比例提升至52%以上。三明“541”分配制度——医生（含医技）占50%、护理（含药剂）占40%、行政后勤占10%——也已在多地推广，资源向临床一线倾斜，定性工分占35%、定量工分占65%，既保障老员工权益，又让年轻医护多劳多得。只有医生不必为科室营收焦虑，患者才不必为过度医疗买单。

二、药价治理：从“降价”走向“理性定价”

医药价格是公益性最直观的刻度，但刻度背后的逻辑正在发生变化。截至目前，国家层面已完成12批药品集采，累计覆盖555种药品；高值耗材集采推进至第七批。第十二批药品集采于2026年8月开标，65种药品全部采购成功，327家企业的521个产品获得拟中选资格，覆盖抗感染、抗肿瘤、抗血栓、降血糖、降血压、降血脂、风湿免疫、消炎镇痛等领域。这次集采最值得注意的不是降价幅度本身，而是规则的重构：首次引入统计学“标准差”概念，设置两档防范异常低价措施——报价低于均值超过1个标准差的，不作为价差计算锚点；低于均值超过2个标准差的，可以中选但不带量、不占入围名额。与此同时，“零带量复活”机制让临床认可度高、质量和供应有保障的原研药和主流厂牌获得了中选通道，打破了此前连续批次跨国药企原研药“零中选”的局面。部分品种的最低中选价能够让企业保留5%以上的净利润，说明集采正在从“唯低价是取”转向“在降价与产业合理利润之间寻找均衡”。

高值耗材集采沿着同一逻辑展开。第七批集采于2026年9月在天津开标，首次将消化介入类耗材纳入国家集采，涵盖消化道球囊扩张导管、食道支架等23个品种，148家企业的517个产品中选，临床主流产品普遍覆盖，约90%的内镜手术相关耗材被纳入降价范围。规则上同样引入“双锚点”价格离散度控制：低于入围均价一个标准差的，不作为价差锚点；低于两个标准差的，接受中选但约定采购量为0，共有6个产品触发该机制。集采释放的信号因此变得清晰而稳定：畸高价要出局，畸低价不带量。

守住“降价不降质”和“红利不截留”两条底线，是价格治理公益性的另一半。对中选品种的全覆盖检查抽查、药品追溯码的全链条监管正在常态化。针对零售药店和民营医疗机构无零差率要求导致的终端价差，国家组织药品联采办已要求杜绝历史高价信息“应调未调”，并引导群众通过医保APP“比价小程序”核对价格。群众省下的钱，不能被信息不对称重新收回去——这是价格治理最朴素也最硬核的公益性检验。

三、医保基金：既要当“守门人”，也要当“引路人”

据《2025年全国医疗保障事业发展统计公报》，2025年全国基本医保（含生育保险）基金总收入35921.32亿元，总支出30055.19亿元，统筹基金当期结存5257.72亿元，参保人数133069.39万人，参保率巩固在95%。基金运行安全稳健，是公益性得以兑现的财力基础。

医保基金的治理角色正在变得更为立体。作为监督方，2026年上半年全国医保系统现场检查定点医药机构33万家，处理违法违规机构28万家，追回医保基金163.5亿元，处理违法违规人员13万人，曝光典型案例1.6万件；国家飞检基本覆盖所有省份，检查227个地市的2926家定点医药机构，查处涉嫌违法违规金额11.6亿元。药品追溯码在回流药治理中发挥了关键作用：320种重点监测易倒卖回流药品的医保支出同比减少192亿元，下降20%。事前提醒系统全国接入率已达71%，上半年提醒预警5562万人次、涉及金额128亿元，自查自纠退回基金72亿元、占追回总额的44%。“驾照式记分”机制则将监管触角延伸到人，上半年累计记分5.4万人次，暂停支付资格324人、终止支付资格166人。

作为购买方和引路人，支付方式改革的杠杆效应正在向基层传导。2026年9月发布的按病种付费3.0版分组方案，首次推荐158个基层病种——DRG基层病组31个、DIP基层病种127个，实行统筹地区内不同等级医疗机构“同病同付”。同病同付的意义不在于简单地给基层“多分钱”，而在于用相同的支付标准告诉患者和医生：常见病、多发病在基层解决，医保给出的对价是一样的。按病种付费已覆盖91.8%的医保出院人次，2025年职工医保、居民医保次均住院费用分别较上年下降4.73%和0.94%，22个省份住院总费用呈现“药耗占比下降、医疗服务费用占比上升”的结构性变化。控费与质量之间的平衡点，正在从“省了多少钱”转向“钱花在了什么地方”。

四、基层接得住，公益性才算落了地

公益性最诚实的检验场不在文件里，而在一个村卫生室能不能刷医保、一次检查结果能不能被下一家医院承认、一位年轻医生愿不愿意留在乡镇。

2026年的基层图景中，一些地方的实践已经越过了“有没有”的阶段，进入“好不好”的层面。山东寿光作为全国12个国家基层卫生健康综合试验区之一，县域就诊率达92.3%，基层诊疗量占比77.4%，就医满意度98.2%。广东英德市以“编制池”破解山区人才困局：由市委编办核定总量、卫健局动态调整，编制使用率提升至94%；基层医疗机构绩效核定突破公益一类限制，按二类标准核定，岗位津贴按“3类5档”差异化发放，人均每月1000元，近三年公开招聘编制人员415名、63名订单定向医学生入编乡镇卫生院。2025年英德县域内住院率达90.3%，基层诊疗量占比65.9%，基层医保基金支出占比35.9%、位居全省各县第二。安徽县域内就诊率保持在90%以上，县域内住院人次占比近80%，基层诊疗量占比近60%。这些数字的共同指向是：当资源、编制、待遇真正沉下去，群众用脚投票的方向会随之改变。

检查检验互认和用药衔接是“基层接得住”的两个技术性支点。截至2026年3月，全国31个省份和新疆生产建设兵团均已实现省内至少一地医保影像索引上传，累计上传3.49亿条；25个省份建成省级影像云，累计调阅超过3.5亿次。2026年9月1日，《紧密型县域医共体医学影像中心设置标准》等三项标准正式施行，“基层拍片、上级阅片、结果互认”从倡导变为统一建设规范。用药方面，《国家基本药物目录（2026年版）》于9月1日施行，紧密型医联体被要求强化统一用药目录管理，及时扩大基层基本药物配备种类，目录调整周期原则上不超过1年。江西于都县从统一目录入手，按照优先选用基本药物、兼顾常见病慢性病需求的原则形成医共体统一用药目录，直接回应了“基层药不全、患者往上跑”的老问题。

人才是基层最硬的约束。大学生乡村医生专项计划自2023年启动以来，截至2026年9月累计招录1.2万余人，已有一万多名在村卫生室工作的大学生获得乡镇卫生院编制；新疆通过专项计划将1667名大学生村医纳入编制保障，伊犁昭苏县实现每所村卫生室都配备一名大学生乡村医生。但放在全国约60万个行政村的天平上，这仍然是“撒种”而非“收割”的阶段。编制、待遇、职业发展通道的落地深度，决定着资源下沉是“沉一阵子”还是“扎下根”。

五、三组关系，一条底线

坚守公益性，需要同时处理好三组张力。

政府与市场。 公益性不排斥社会力量，但边界必须清晰：非营利性机构为主体、营利性机构为补充，政府举办的机构不得与社会资本合作举办营利性机构。边界清晰，才能各安其位。

公益性与积极性。 压低医务人员正当收入换不来公益性。三明和安阳、郑州、惠州的实践共同指向一个结论：固定薪酬占比的提升、薪酬与创收的脱钩，必须与“优绩优酬”同步设计。没有积极性支撑的公益性难以持久，没有公益性约束的积极性必然走偏。

统一要求与因地制宜。 三明经验的生命力在于“学其神”而非“抄其形”。以地市为单位整体推进，强调的是创造性落实突破性政策，而不是指标层层复制。考核评价的尺度应当回到群众获得感、费用负担和健康结果上来。

结语

公益性从来不是一次建成的制度，而是一种需要持续维护的状态。它写在财政预算的科目里，写在集采规则的锚点里，写在医保审核的每一笔明细里，也写在一位乡村医生是否愿意继续守在诊室里的选择里。

从基本公共卫生服务人均补助99元的刻度，到上半年163.5亿元违规基金的追回；从第十二批集采“反内卷”的标准差规则，到158个基层病种“同病同付”的支付信号；从英德“编制池”里94%的编制使用率，到大学生村医入编后月收入从2000元到5000元的变化——这些看似分散的数字，共同指向一个朴素的事实：公益性的成色，最终要用群众在每一次就医中的真实体验来检验。到2030年，人均预期寿命80岁、婴儿死亡率降至3.5‰以下、居民健康素养水平提升至40%，这些目标的落点始终是具体的：看得起病、看得好病、看得上病、有人管一辈子。守住这条底线，全民健康的根基才稳；根基稳了，中国式现代化的健康底色才真正亮得起来。

（作者金思宇系中国智库高级研究员、经济学家）