金融（中国智库高级研究员、经济学家）

【摘要】 区域协同发展的深层困境，根源在于传统治理体系与一体化要求之间的“制度摩擦”。本文在“制度创新破壁论”基础上，进一步提出“制度破壁指数”（Institutional Barrier-Breaking Index, IBI）的理论框架，将其定位为从定性倡导走向定量治理的操作性工具。指数以“规则统一度、要素流动效率、协同治理实效”三大维度为核心，构建可测量、可比较、可考核的量化评价体系。本文系统阐述该指数的概念内涵、指标设计、实施路径及区域差异化适配方案，并结合长三角、粤港澳、成渝等区域的实践案例与数据支撑，论证其理论价值与实践意义。研究认为，制度破壁指数是推动区域协调发展战略从“政策倡议”走向“制度实践”的关键一跃，为全国统一大市场建设提供了可操作的治理抓手。

【关键词】 制度破壁指数；制度创新；区域协同；官员考核；全国统一大市场

一、问题提出：当“破壁”遭遇“制度失灵”

加快建设全国统一大市场，是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。2025年7月，中央财经委员会第六次会议明确提出纵深推进全国统一大市场建设的基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。2026年《政府工作报告》延续“纵深推进”定调，明确通过制定建设条例、规范地方招商与财税补贴、深化招投标改革，从制度上破除地方保护和市场分割。

然而，区域协同发展在实践中仍面临三重“制度失灵”：

一是纵向与横向协调失灵。 跨区域协调机构法定地位缺失，协商成果依赖地方自觉，缺乏刚性约束力。长三角区域合作办公室仅具协商职能，无权强制否决地方保护性政策。行政隶属关系与区域协同需求的结构性矛盾，使数据共享、联合执法等协同行动常流于形式。

二是利益分配与补偿失灵。 产业转移、生态保护中的成本与收益难以量化分摊，税收分成、生态补偿多依赖个案谈判，缺乏普惠性、标准化的制度安排。某新能源车企从上海迁至安徽，两地对“产值归属”争议导致项目停滞超18个月。

三是官员激励与考核失灵。 传统GDP锦标赛下的晋升逻辑，使地方主官更关注本地短期经济指标而非区域整体效益。全国政协委员卢国懿在2025年全国政协大会上明确指出，应“改革政绩考核、统计、财税制度”，把各地有利于市场一体化建设的做法纳入目标管理绩效考核鼓励清单。2026年6月，十四届全国人大常委会第二十三次会议进一步要求“完善统计、财税、考核等制度”，为区域协同提供制度保障。

上述困境表明，制度创新破壁论的实施，必须找到一个能够穿透行政藩篱、平衡多元利益、矫正行为导向的“战略支点”——这个支点，便是将“制度破壁指数”纳入官员考核体系。

二、理论建构：制度破壁指数的概念内涵与逻辑框架

（一）理论溯源：从“破壁论”到“破壁指数”的逻辑演进

制度破壁指数是经济学家金思宇研究员在“制度创新破壁论”基础上进一步深化提出的量化治理工具。其理论建构遵循一条清晰的逻辑链条：

第一层：问题诊断——“三类制度性梗阻”。 区域协调发展的核心障碍并非物理距离，而是行政分割壁垒（企业跨区域经营成本增加30%以上）、规则标准冲突（企业合规成本平均提高25%）、要素流动梗阻（长三角人才流动率仅为欧盟内部的1/5）三类制度性梗阻。

第二层：理论回应——“制度创新的三重穿透”。 制度创新需实现穿透行政边界、穿透要素壁垒、穿透考核惯性。其核心主张是：区域协调的关键不在于行政边界的消失，而在于制度边界的消融——这构成了制度破壁指数的哲学基础。

第三层：工具创新——“从定性倡导到定量治理”。 制度破壁指数正是在此基础上应运而生的操作性框架。将抽象的“制度融通”转化为可测量、可比较、可考核的量化指标，使区域协同从“政治倡导”变为“制度刚性”。

（二）概念界定

制度破壁指数（Institutional Barrier-Breaking Index, IBI）是指衡量特定行政区域在破除制度性梗阻、推动规则统一、促进要素流动、实现协同治理方面成效的综合量化评价指标。其本质是将制度创新这一“底层驱动力”从定性描述转化为定量治理工具。

制度破壁指数兼具三重属性：在学术层面，它是制度经济学交易成本理论的操作化延伸；在政策层面，它是区域协调发展战略的量化落实工具；在治理层面，它是矫正地方政府行为激励的“制度杠杆”。

（三）三维指标体系

制度破壁指数以“可测量、可归责、可激励”为设计原则，构建三大核心维度：

维度一：规则统一度（权重35%）

聚焦行政壁垒清理率与标准互认覆盖率。前者考核地方政府主动清理阻碍要素流动的规范性文件的数量与质量；后者考核区域内环保、质检、认证、数据等关键领域标准的统一或互认比例。其理论逻辑在于：规则差异是制度性交易成本的直接来源。

维度二：要素流动效率（权重40%）

综合测算跨区域交易成本降幅与核心要素流动指数。前者涵盖企业跨区域开办、经营、迁移等全生命周期的审批时长与费用下降比例；后者构建人才、资本、技术、数据等要素的跨区域流动综合指数。其理论预设是：要素流动是制度效能的最终检验。

维度三：协同治理实效（权重25%）

考核重大协同项目落地率与跨域风险收益共担机制执行度。前者关注区域合作规划中重大项目的按期开工与达产比例；后者评估生态补偿履约率、税收分成协议执行情况等。该维度回应的是“制度化共生”的核心命题——区域协同不能止于“物理拼盘”，必须走向“化学融合” 。

三、实施路径：从“考核指挥棒”到“治理生态圈”

（一）数据采集的“穿透式”保障

依托全国一体化政务服务平台，实现跨区域、跨层级政务数据的逻辑汇聚与自动抓取。引入区块链技术对关键考核数据进行存证。同时，大幅提升第三方机构企业感知调查权重——通过匿名问卷捕捉企业对隐性壁垒的真实感受，与官方数据进行交叉验证。

（二）结果应用的“刚性化”设计

与干部考核选拔硬挂钩。 将指数排名作为干部年度考核、评优评先及提拔使用的重要参考。2026年6月，河南省人大常委会在全国省级层面率先就融入服务全国统一大市场作出决定，明确“完善与全国统一大市场相适应的高质量发展考核体系和干部政绩考核评价体系”，对地方保护等问题予以重点整治，强化追责问责。

与财政资源配置强关联。 中央及省级财政设立“区域协同促进奖补资金”，对制度破壁成效显著地区给予倾斜性支持。同时设立“破壁风险准备金”，为先行先试地区因制度创新可能面临的财政短收提供兜底保障。

（三）考核结果的“赋能式”反馈

向被考核地区出具详尽的《制度壁垒诊断报告》，运用可视化“热力图”标出其在不同维度的梗阻点。组织专家团队提供定制化的“破壁能力提升方案”，形成“评估—反馈—改进—提升”的治理闭环。

四、区域差异化治理：精准适配的实施方案

中国地域广阔、发展梯度明显，强行实施“一刀切”考核必然导致生态功能区为追求经济指标而牺牲环境，或欠发达地区因起点太低而丧失信心。制度破壁指数必须遵循“分类指导、差异考核”原则。

城市群核心城市（引领辐射型）： 考核重心放在“规则统一度”与“要素外溢效率”上。重点考察其向周边释放优质公共服务资源、带动产业链协同发展的能力。2024年长三角一体化发展指数达到196.67点，2018年以来区域协同能级以2.54%的速度持续跃升。上海、深圳等核心城市应设定明确的“本地配套率下降幅度”指标，引导其主动拆墙、放手赋能。

重要节点与产业承接城市（协同共进型）： 考核重心放在“承接效能”与“产业链协同安全”上。设置“产业链安全阈值”作为保护性条款，允许其在合理范围内维持必要的本地配套要求，避免过早过度开放导致产业空心化。

生态功能与欠发达地区（保护转型型）： 考核重心放在“生态产品价值实现”与“基本公共服务均等化”上。采用“相对改善率”为核心的考核方式。核心指标可置换为“跨区域生态补偿协议履约率”、“绿色产业占GDP比重提升幅度”等。成渝地区双城经济圈已围绕综合质效、创新驱动、绿色生态、数智转型、开放共享五大维度构建评价体系。

五、典型案例与数据支撑

（一）长三角一体化发展指数：先行者的实践参照

长三角一体化发展指数针对区域和城市两个层面进行量化评价。2024年指数达到196.67点，2018年以来年均复合增长率达3.1%。长三角生态绿色一体化发展示范区已累计推出154项制度创新成果，其中57项经验面向全国复制推广。这一实践表明，指数化治理已从理论走向现实，为制度破壁指数的全面推广提供了有益参照。

（二）河南“融入服务全国统一大市场指数”：地方化探索

河南已率先构建“融入服务全国统一大市场指数”，下设市场规则规范水平、市场设施流通效能、市场要素配置能力、市场开放合作能级、市场运行发展活力5个分项指数。2025年该指数达119，较2024年提升13.3，增幅较2024年扩大7.6。河南省人大常委会还专门出台决定，明确“对探索中出现失误或者偏差，符合法定条件的，可以予以免责或者减轻责任”。这一实践为制度破壁指数的地方化实施提供了重要范本。

（三）京津冀协同创新指数：跨区域协同的量化标杆

京津冀协同创新指数从创新能力、科研合作、技术联系、创新绩效和创新环境五大维度进行动态监测。测算结果显示，从2013年到2024年，京津冀协同指数从100增长到388，年均增速达13.1%。这一数据表明，持续的制度创新能够转化为可量化的协同成效。

（四）粤港澳大湾区规则衔接：制度型开放的先行探索

粤港澳大湾区正通过政策创新推动规则衔接与机制对接，实现从“制度之异”到“制度之利”的转变。在“一国两制、三法域、三关税区”的制度格局下，广东已发布三批推进粤港澳大湾区规则衔接机制对接典型案例。制度协同通过顶层设计、规则衔接与机制创新，提供稳定的制度供给。这为制度破壁指数在特殊制度环境下的应用提供了重要经验。

（五）量化数据：制度破壁的经济效应

规则统一的经济红利。 长三角通过清理412项地方保护政策，企业跨省投资效率提升40%；区域统一技术标准降低企业适配成本35%。据测算，规则统一度每提升10%，区域全要素生产率可增长2.3% 。

要素流动的制度壁垒。 当前，企业因区域间环保、数据、认证等标准不统一，合规成本平均提高25%。跨省政策协同仍面临显著行政壁垒，部分企业反映税收分成、环保标准等政策差异严重制约深度合作。

协同治理的量化成效。 新安江流域跨省水质对赌协议实施以来，上游安徽因水质达标获浙江补偿资金累计57亿元。长三角药品集采联盟通过“四统一”机制打破11个地市采购壁垒，平均药价下降53%。

六、理论价值与实践意义

（一）理论贡献

将制度创新从“理念倡导”转化为“可操作工具”。 制度创新破壁论此前更多停留于理论层面，制度破壁指数的提出使这一理论获得了操作化的实现路径——通过量化指标将抽象的“制度融通”转化为具体的治理行动。

为“制度性交易成本”提供可测度框架。 新制度经济学长期面临交易成本测度困难的瓶颈。制度破壁指数通过三维框架，将制度性交易成本分解为可量化、可比较的具体指标。

构建“考核—激励—行为”的制度传导机制。 揭示了“考核指标改变→激励结构重塑→地方政府行为转变→区域协同实效提升”的完整传导链条，使制度创新从“外部倡导”转化为“内生动力”。

（二）实践意义

为全国统一大市场建设提供制度抓手。 建设全国统一大市场，核心在于破除地方保护与市场分割。制度破壁指数为这一战略目标提供了可量化、可考核的实施工具。

为差异化治理提供科学依据。 通过动态权重调整与分类考核，使不同功能区各得其所。国家发改委已明确，财税、统计、政绩考核等制度需要根据全国统一大市场建设的要求进一步调整完善。

为全球区域治理贡献“中国方案”。 如何破解“行政区经济”是全球治理的共性难题。制度破壁指数将制度创新、量化考核、差异化实施融为一体，为全球区域协调发展提供了可借鉴的公共产品。

七、结论与展望

制度破壁指数的提出，标志着“制度创新破壁论”从理论建构走向制度实践的关键一跃。它不再停留于对“制度性梗阻”的诊断与呼吁，而是提供了一套可测量、可比较、可考核的治理工具。

当前，长三角一体化发展指数、河南融入服务全国统一大市场指数、京津冀协同创新指数等实践探索，已初步验证了指数化治理的可行性与有效性。未来推进需聚焦三大方向：

法治化保障。 加快制定全国统一大市场建设条例，推动出台《区域协调发展促进法》或相关行政法规。

数字化赋能。 建设国家级区域协同发展智能监测平台，运用大数据、人工智能等技术，实现对区域要素流动、市场关联、政策协同的动态感知与智能预警。

能力建设。 加强官员“协同治理”专题培训，引导干部树立和践行正确政绩观，完善高质量发展考核体系和干部政绩考核评价体系。

从“破壁论”到“破壁指数”，完成了一次重要的理论升华：制度创新不仅要“破”，更要“立” ——破的是行政壁垒与政策藩篱，立的是可量化、可考核、可持续的制度框架。当“制度破壁”成为可量化的政绩、可比较的排名、可兑现的晋升筹码时，区域协同便不再是中央的“行政命令”或地方的“政治表态”，而成为各级政府内生的、理性的、可持续的制度选择。这既是区域经济协调发展的现实需要，也是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

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